Utifrån regeringens uppdrag att stärka arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen har
Turismforskningsinstitutet ETOUR på uppdrag av Naturvårdsverket, NUTEK,
Riksantikvarieämbetet, Statens kulturråd och Turistdelegationen sammanställt denna rapport
som syftar till att studera målkonflikter mellan natur, kultur och turism. Rapporten är indelad i
två delar, en första del om svensk natur- och kulturturism i allmänhet och en andra del
innehållande fem fallstudier.
Inledningsvis behandlas svensk natur- och kulturturism utifrån politikområden,
utvecklingsstrategier, regelsystem och planering på nationell och regional nivå. I delen om
naturturism och miljövård på nationell nivå konstaterar författaren att konflikterna mellan
naturvård och turism ofta kommer till uttryck i det lokala sammanhanget, snarare än på den
övergripande politiska nivån. Det konstateras att politikområdena för miljö och naturvård
tenderar att närma sig det närings- eller turistpolitiska fältet, men att närmandet möjligen
försenas av att intressekonflikter tonas ned snarare än uppmärksammas och hanteras. När det
gäller miljö är det ofta de s.k. landskapsmålen som tenderar att komma i konflikt med den
turistiska utvecklingen, dels för att de är otydliga och kan vara svåra att uttolka i den konkreta
situationen, dels för att de i en formell prövning inte är möjliga att använda. En annan
målkonflikt som kan uppträda lokalt mellan olika nyttjandeformer där rekreationspolitikens
mål kan stå i kontrast till turismens önskemål om att bedriva näringsverksamhet i sådana
områden. Naturvårdspolitiken står på ett liknande sätt emot kommersialiseringen genom sin
motvilja till avgifter för tillträde till naturområden. Avsnittet pekar också på en del lösningar
på den problematik som föreligger, inte minst genom ökad samverkan mellan vårdande
myndigheter, planeringsinstanser och turismutvecklingens aktörer.
I den följande delen om kulturturism på nationell nivå ges först en kort bakgrund till
framväxten av kulturen som politikområde. De nationella kulturpolitiska målen presenteras
inkluderande bland annat delaktighet för alla, förnyelse, kulturell mångfald, bevarande,
brukande samt ambitionen att motverka negativa verkningar av kommersialisering. En
diskussion förs om huruvida svensk kulturpolitik har anpassat sig till den framväxande
konsumtionsstyrda globala ekonomin. När skilda områden som näringsliv, turism och politik
har närmat sig varandra efterfrågar författaren en tydligare formell samverkan på nationell
nivå. Att man kommit längre på regional och lokal nivå förklaras delvis med en nationell
ideologisk konfliktlinje mellan kommersiellt och icke-kommersiellt. Den framväxande
kulturturismen riskerar hamna vid sidan om den etablerade kulturpolitiken, även om man
under senare tid har kunnat se flera positiva tecken till närmanden.
Det tredje politikområdet är näringspolitiken, och i synnerhet turistpolitikens förhållningssätt
till de båda ovanstående politikområdena. Denna koppling kommer oftast till uttryck som
ambitioner om hållbarhet i en politik som ytterst är tillväxtorienterad. Medvetenheten om
naturens och kulturens betydelse för turismen är väl utvecklad men sällan problematiserad.
Sannolikt ligger det i sakens natur att den politik som syftar till ekonomisk utveckling i fokus
pekar på möjligheter snarare än problem; den belyser egentligen varken de legala hinder som
kan sätta upp hinder för turistnäringens utveckling eller den risk som kan finnas förknippad
med turistisk utveckling i känsliga miljöer. Vid sidan av den allt starkare tillväxtorienteringen
uppmärksammas regionaliseringen som en viktig tendens inom näringspolitiken. Den innebär
att regionala utgångspunkter tydligare skall forma åtgärderna inom området, vilket gör att
konflikter tenderar att dyka upp på lokal och regional nivå även om de är konsekvensen av
nationell politik och lagstiftning. Distansen mellan det konkreta problemet och dess politiska
lösning riskerar därför att framstå som lång.
Efter att ha avhandlat natur- och kulturturism på nationell nivå ges några exempel från det
regionala arbetet med tillväxt- och utvecklingsprogram. De fyra pilotregioner som ingår i
regeringens uppdrag behandlas utifrån sina respektive regionala strategier. I de fyra
regionerna Kalmar, Värmland, Jämtland och Skåne ser organisation och planering delvis olika
ut fördelat över både Länsstyrelse och regionförbund. Sammantaget skrivs det väldigt lite om
målkonflikter i utvecklings- och tillväxtprogram. Detta förklarar författarna med att
programmen främst ska ses som underlag för samverkan. Programmen kritiseras för att vara
inkonsekventa och undvika problematisering. Skrivelser som exempelvis pekar på å ena sidan
hållbar utveckling och å andra sidan utvidgning av regionens verkstadsindustri visar att det
finns målkonflikter som dock inte dyker upp i programmen utan först när planerna skall
realiseras. En ökad nationell samordning tycks välkomnas på regional nivå eftersom den
förbättrar regionernas samverkan och underlättar sektorsvisa kontakter.
I rapportens avslutande diskussion dras bland annat slutsatsen att det finns flera orsaker till att
det kan uppstå målkonflikter mellan natur, kultur och turism. En stor del av förklaringen till
detta ligger i de olika politikområdenas delvis olika perspektiv och intressen. Vidare finns ett
tydligt glapp mellan nationell och lokal/regional nivå vad gäller synen på brukande kontra
bevarande. Många målkonflikter borde kunna förutses men aktualiseras först i ett sent skede,
något som förbättrad dialog och samverkan torde kunna motverka. Det konstateras vara
anmärkningsvärt att man vet så lite idag om vilket genomslag regionala tillväxtprogram
verkligen har. Avslutningsvis slås det fast att man på flera håll kan se positiva tendenser till
närmanden såväl mellan regioner som mellan olika politikområden. En fortsatt utveckling i
samma riktning talar för en fortsatt turismutveckling, som kommer att kunna skapa hållbar
tillväxt i många delar av landet.
I den första fallstudien, Världsarv och turismutveckling, diskuteras utmaningen att balansera
nyttjande och bevarande i de svenska världsarven. Laponia tjänar som exempel med
diskussioner utifrån olika aktörers perspektiv, planering, förvaltning, företagande och
områdets hållbarhet. Författarna konstaterar att det inte bara krävs en lokalt förankrad, utan
även en lokalt anpassad, turismutveckling för att kunna uppnå en hållbar världsarvsdestination
som skapar långsiktig tillväxt.
Den andra fallstudien behandlar presumtiva mål- och medelskonflikter mellan natur- och
kulturintressen i den svenska skärgården. Natur- och kulturturism kopplas i fallstudien till
Sandells ekostrategiska begreppsram. Olika aktörer i det turistiska systemet konstateras ha
olika intressen varför konflikter lätt uppstår. En av huvudlinjerna bland målkonflikterna sägs
vara att man på lokal nivå utgår från ett nyttjandeperspektiv, medan man på nationell nivå
utgår från ett bevarandeperspektiv. I skärgården kan en sådan målkonflikt exempelvis röra
strandskyddsfrågan.
I den tredje fallstudien belyses risker och möjligheter med det växande antalet turistiska
evenemang. Positiva och negativa effekter diskuteras utifrån ekonomi, kultur och miljö. Som
exempel tjänar Jokkmokks vintermarknad som ställer många frågor om tillväxt och hållbarhet
på sin spets. Fallstudien avslutas med ett antal konkreta punkter som ska kunna bidra till en
framgångsrik och hållbar utveckling av turismevenemang.
Den fjärde fallstudien behandlar biosfärområden i Sverige utifrån Torneträsk och
Kristianstads Vattenrike. Som biosfärområden strävar båda dessa områden mot att uppfylla en
bevarandefunktion (bl.a. biologisk mångfald), en utvecklingsfunktion (ekonomisk och social
hållbarhet samt turism) samt en logistikfunktion (bl.a. forskning, övervakning och
informationsspridning). Framgångar och motgångar i respektive område förklaras bland annat
utifrån graden av lokalt engagemang, finansiering och planering.
Den femte och avslutande fallstudien avhandlar Fulufjällets nationalpark. Efter en historisk
tillbakablick beskrivs hur spänningen mellan bevarande och exploatering hanterats bland
annat genom en zoneringsstrategi. Fallstudien behandlar vidare de lokala entreprenörernas
förhållande till nationalparken. Det kommersiella intresset i området har ökat sedan parkens
inrättades men i dagsläget finns ingen bred målkonflikt mellan exploaterande och bevarande i
fulufjällsområdet. Trots flera olika aktörer med delvis olika mål konstateras Fulufjällets
nationalpark kunna tjäna som ett gott exempel på hur man genom planering och lokal
förankring kan klara balansgången mellan nyttjande och bevarande.